<form id="x799b"></form>

      <em id="x799b"><pre id="x799b"></pre></em>

              <track id="x799b"><noframes id="x799b"><form id="x799b"></form>

                  羅桂連丨市政基礎設施涉及地方政府債務問題的破解策略
                  發布時間:2018/5/2

                  黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理工作。全國金融工作會議明確,各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責、倒查責任。中央經濟工作會議明確,防范化解重大風險為今后3年三大攻堅戰之首。中央經濟工作會議要求,切實加強地方政府債務管理。國務院常務會議多次強調,各地要落實屬地責任,堅決遏制違法違規舉債。

                   

                   

                   1 

                   

                  『 應當重視的五大問題 』

                   

                  市政基礎設施領域,涉及多種突出問題疊加積聚,發生系統性財政及金融風險的壓力日益增大。

                   

                  一是地方政府缺乏合法的低成本融資渠道。目前,地方政府推進市政基礎設施建設,由省級政府發行地方政府債券是合法的融資渠道,但額度太低,只能滿足不到10%的資金需求。近年大力推進的PPP模式,真正落地執行的規范的PPP項目仍然很少,滿足不到5%的資金需求。由各類融資平臺代替地方政府“違法、違規”舉債融資,仍然是地方政府不得不依賴的主要融資渠道。

                   

                  二是地方政府債務成本過高。由于地方政府主要通過各類融資平臺“違法、違規”舉借債務,金融機構吃牢“政府信用兜底”,通過各種“金融創新”規避金融監管政策,給融資平臺提供急需資金。雖然融資平臺目前普遍還能借到錢,資金鏈未斷,但是維持資金鏈的債務成本高企,近乎“放高利貸”。比如,2013-2014年間,很多地市級政府的融資平臺通過信托、基金的融資成本超過12%,縣區級政府的融資平臺甚至普遍超過20%。這么高的融資成本,在強力去杠桿的背景下,可能釀成融資平臺的大面積違約,危及政府信用和金融穩定,引發雪崩式系統性風險。由于融資平臺被視為地方政府的私生子,定性為地方政府“違法、違規”融資的通道,近年受到財政和金融政策合力打壓圍剿,要求融資平臺與政府信用“完全、徹底”脫鉤。雖然政策的出發點是著力控制地方政府債務,但是卻造成2016年底以來融資成本再次快速上升。由于政策嚴控造成的高債務成本,最終仍然會由地方財政買單,甚至轉移到中央政府兜底,由全國人民買單!

                   

                  三是各類地方政府債務分類不清。當前,地方政府債務構成復雜,表現形式多種多樣,主要分三大類:

                   

                  (1)維持各類公共機構正常運轉的資金缺口,主要表現為拖欠各類人員工資、津貼、補貼與各種形式的“打白條”;

                   

                  (2)組織市政基礎設施建設形成的債務,主要表現為各類地方政府融資平臺借債和拖欠工程款;

                   

                  (3)推動地方經濟發展形成的債務,主要表現為對各類地方國有企業、產業基金、引導基金、給各類招商引入企業的各種形式的兜底責任。這三大類地方政府債務的形成原因、處置方式和責任機制均存在實質性差異,不宜一鍋亂燉。

                   

                  四是或有債務與隱性債務導致債務底數不清。由于會計準則、統計口徑和審核確認機制不完善,融資主體和融資方式多元化,難以真正掌握市政基礎設施相關的地方政府債務的真實數據,增加決策判斷和風險處置的難度。根據財政部預算司公布的數據,截至2017年12月末,全國地方政府債務余額164706億元。其中,政府債券147448億元,非政府債券形式存量政府債務17258億元。如果相信這個數據,會誤導對地方政府債務處置工作的復雜性和對決策后果的準確判斷。

                   

                  五是缺乏硬性償債責任機制。地方政府普遍依托新出讓地塊的土地出讓金籌集項目資本金,憑借融資平臺借錢放杠桿,小馬拉大車,不考慮債務成本和償債資金來源,迷信中央政府最終會兜底,不負責任地推動債務快速累積。目前,地方政府債務管控面臨復雜局面,阻力很大,主要原因有:

                   

                  (1)地方政府存量債務規模巨大,金融機構已經深度套牢,如果政策疊加共振、力度過大,可能造成閃崩,各方難受其重,必定聯手負隅頑抗;

                   

                  (2)2014年起的存量地方政府債務置換,讓各方認為“剛性兌付”可信、靠譜,還會有一輪又一輪的“全民買單”;

                   

                  (3)2015-2016年的寬松融資條件,讓各方存在“待機守時”的僥幸心理,熬過去了又是一片艷陽天;

                   

                  (4)最近兩年的全國房價普遍快速翻倍,刺激了地方政府的“膽量”和“胃口”,而城市規劃和重大項目審批權的下放,讓“土皇帝們”可以為所欲為。

                   

                   

                   2 

                   

                  『 診斷問題的八大要點 』

                   

                  對地方政府債務問題,要認識其客觀現實性和復雜性,理清基本邏輯,方能對癥下藥。

                   

                  一是大規模市政基礎設施投資建設是時代要求。2000年起,我國進入30年左右的人類歷史上前所未有的城鎮化浪潮,超過10億人將快速邁入現代化城市生活。城鎮化是全體人民追求美好生活的主要實現途徑,是當代中國最偉大的社會實踐和發展成就。城鎮化相關的基礎設施和房地產投資,是當代中國最重要的實體經濟領域。國內市政基礎設施的投資任務,主要由地市級和縣區級政府承擔,主要包括市政道路、城市軌道交通、土地儲備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、垃圾處理、醫療、教育、文化、體育、行政等領域。按人均30-50萬元的市政基礎設施配建標準,總投資規模將達到300-500萬億元,平均每年超過10萬億元。從成熟工業化國家的經驗看,在人均收入達到全球中上等收入水平時,房地產資產的價格達到頂峰,市政基礎設施投資將陷入停滯,上個世紀90年代開始在西歐諸多國家的大中城市即很難看到大規模施工工地。預計我國還有15年左右的市政基礎設施投資高峰期,之后再想大規模建設投資都不再具備條件。也就是說,我們這一代人集中建成的市政基礎設施,決定了未來幾代中國人能使用的市政基礎設施的硬件水平,這是當代中國人的歷史使命和責任擔當。

                   

                  二是當前財力無法支撐市政基礎設施投資建設。目前國內大多數地方處于城鎮化起步階段和快速發展階段的集中、超前投資建設基礎設施的高峰期,土地等公共資源的價值仍然未能有效提升,產業發展的稅收潛力還在孕育之中,居民收入不高,支付公用事業使用費的能力有限,大多數地方政府的當前財力勉強能夠維持公共機構正常運轉。無論是土地財政、使用者付費還是財政撥款,均無法單獨或聯合提供市政基礎設施所需要的巨額資金,必須且只能通過各種形式的負債來填補巨額資金缺口。市政基礎設施領域產生并累積巨額政府債務,是我國當前城鎮化發展階段的內在要求和必然結果。依靠簡單粗暴的政策文件進行封堵和倒逼,不是解決問題的合適方式。

                   

                  三是應當考慮代際公平和成本分擔。市政基礎設施大多是百年工程,主要構筑物的使用壽命可能長達數百年,涉及幾代人的福祉。要靠當代人的財力完成如此巨量投資的資金回收,既沒有必要也不可能??紤]市政基礎設施的資金平衡,應當放在相關設施全生命周期的視角,要考慮成本分擔的代際公平。因此,借債搞建設、借新還舊子孫后代有錢時再還債,理直氣壯,天經地義。當然,要確保建成的市政基礎設施的質量和水準,要能給子孫后代留下確有需要的公共設施。

                   

                  四是依托使用者付費并非主流模式。目前,在國內市政基礎設施各領域,普遍未建立起使用者付費機制。即使已經建立收費機制的部分行業,收費標準普遍也遠不能彌補全部投資與運營成本。從國內外經驗看,在市政基礎設施領域,通過向居民直接收取公用設施使用費,回收投資成本的潛力和空間都特別有限。很多領域確實不宜或沒有條件建立可以覆蓋全成本的使用者付費機制,如市政道路、園林綠化、排水網絡甚至公交地鐵,使用者付費現在不是、以后也難以成為市政基礎設施的主要投資回收方式。寄希望通過建立到位的公用事業價格機制,作為消化存量債務的主流方式,無異于本末倒置、緣木求魚。

                   

                  五是應當主要依靠土地漲價歸公機制來回收投資。市政基礎設施領域巨額投資的資金平衡和投資回收,應當放在30年以上的城鎮化的全過程來考慮,主要依靠基礎設施投資帶來的土地價值提升的內部化。大規模市政基礎設施項目建設,將顯著提高所在區域特別是城市核心區域的土地價值,真正落實土地漲價的主要部分明確、持續、穩定地歸屬公共部門,是地方政府有效推進市政基礎設施建設的關鍵環節和必由之路。上海、深圳等城市在交通導向開發(TOD)和環境導向開發(EOD)方面取得了豐富的經驗,這些經驗值得總結,可以在全國推廣。兩地的融資平臺在推進交通樞紐等公共設施建設的同時,利用區域規劃調整,公共機構實現巨額土地收益,為償還政府債務提供寶貴資金。成功案例有虹橋交通樞紐、世紀大道地鐵站上蓋、黃浦江兩岸建設改造、前海地鐵站上蓋等。

                   

                  六是土地出讓金制度存在內在缺陷。在城鎮化起步階段,土地出讓金制度可以盡快籌集巨額資金,支撐全面啟動市政基礎設施建設。但是,土地出讓金制度只是一次性獲取土地收益,未能真正落實土地漲價持續、穩定地歸屬公共部門,后續幾十年內的土地漲價的利益全部歸屬購房市民或捂地開發商,實際上是公共資源的流失,并造成炒房風氣盛行和社會財富分配不公。應當借鑒英國、美國等諸多發達國家的經驗,每年按房產價值的一定比例計征房產稅。房產稅制度,讓政府能夠持續、穩定地分享基礎設施和公共服務提升所帶來的土地價值升值,是一種更好地落實土地漲價歸公的制度。

                   

                  七是應當著力提高地方政府利用公共資源的效率。地方政府普遍對城鎮化的發展周期和基本規律認識不夠,急于鋪攤子,盲目攀比,利用數量眾多、治理不規范、運作能力弱的融資平臺盲目、高成本融資,上一些不該上的項目,搞一些不宜搞的新城和新區。由于急需資金打開局面,過早出讓土地,土地出讓價格很低,但是征地拆遷成本和資金成本卻控制不力,土地、資金等資源利用效率非常低。地方政府高成本融入巨額資金,負責基礎設施投資建設,造成地方政府債務累積,卻無法獲得應有的土地收益分享,缺乏后續償債資金來源。低效率透支和浪費未來幾十年的寶貴的土地資源收益,后患特別嚴重。

                   

                  八是應當著力提高地方政府實施市政基礎設施項目的效能。地市級、縣(區)級政府的市政基礎設施項目實施,普遍采取按任務分割的組織方式,融資、投資、建設、運營由不同的政府下屬機構負責。融資平臺按照政府指令找金融機構借款,投資與建設一般由行業主管部門組建臨時指揮部來負責,普遍存在缺乏同類項目實施經驗的硬傷,項目前期工作粗糙,設計與施工招投標普遍不規范。項目建成后不管質量如何,直接移交給某事業單位或國有企業負責運營,這些運營單位缺乏運營經驗和專業人員,往往成為安排各方關系戶的安樂窩。重建設、輕管理的問題很突出,投資與運營效率很低。實際上,國內市政公用行業市場化運作已有超過20年的經歷,已經有一批能打通融資、投資、建設、運營的全流程業務的專業投資運營機構,但是在本地融資平臺融資比較方便的背景下,專業投資運營機構獲取項目又會遇到各種限制,難以在異地拓展業務,存在明顯的效能損失。

                   

                   3 

                   

                  『 化解風險的四點建議 』

                   

                  防控地方政府債務風險,應當順勢疏導、全流程管控。既要治標,定向緩釋存量風險;更要治本,建立防控風險的長效機制。地方政府在全方位、成體系的政策管控背景下,仍然普遍性地、持續性地,甚至陷入“飲鴆止渴”維持資金鏈的困局不能自拔。最根本的原因是沒有建立起地方政府財權與事權相匹配的財稅管理體制,也沒有規范的舉債融資和責任機制。合理構建并切實落實“省級政府對本地區政府性債務負總責,省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責”的長效責任機制,可能是重要的治本之策。

                   

                  首先,理念上糾偏,達成最廣泛的社會共識。

                   

                  一是人多地少是我國的基本國情,應當根據各地現有人口規模和增長潛力,合理確定城市建設規模和開發步驟,做好城市更新和舊城改造,嚴格限制鋪新攤子。

                   

                  二是基礎設施代表公共利益,使用公共資源,關系幾代人的福祉,應當實行最嚴格的論證、評審、審批和管控制度,建立事前審批、事中監控和事后問責的全流程管控體系。市政基礎設施領域,不宜簡單的簡政放權、一放到底,規劃與項目的最終決策和審批權限應當集中到省級政府,切實防止地方政府亂上項目。

                   

                  三是提供基礎設施是地方政府責任,依托政府信用可以顯著降低融資成本,但要堅決打破“中央政府兜底、全民買單”的死循環,落實省級政府對轄區內的政府債務負總責的機制,防控系統性風險。

                   

                  第二,立足長遠,緩釋存量債務風險。

                   

                  一是省級政府組織核實實際債務數據,各市、縣政府制訂存量債務化解方案,報省政府批準,并向國務院報告。

                   

                  二是存量地方政府債務進行合理分類和歸因,分別采取不同的處置措施:政府日常經費缺口形成的債務,依托上級財政轉移支付逐步消化;市政基礎設施形成的債務,通過盤活存量土地資產,積聚償債資金逐步消化;推動地方經濟發展形成的債務,主要通過盤活經營性國有資產、債務核銷、債轉股、兼并破產等市場化方式解決,嚴禁新增政府兜底的此類債務。

                   

                  三是各市、縣政府只保留一家由政府信用支持的融資平臺,存量債務集中處置。其它融資平臺進行撤并,暫時無法撤并的除處置存量債務外,不再新增任何形式的債務和投資建設任務,時機成熟即行撤并。省政府可以組織對債務問題嚴重的市、縣政府進行債務重整。

                   

                  四是以市、縣級政府為主體,發行專項地方政府債券,鎖定存量債務并降低債務成本,在15-30年內逐步消化。

                   

                  第三,建立長效機制,從源頭防控債務失控。

                   

                  一是切實維護規劃的科學性和權威性,嚴格規范城市發展各類規劃的論證、評審和審批,對隨意變更規劃和突破規劃的投資建設行為,切實追究政治、紀律、法律、行政和經濟責任。

                   

                  二是市、縣級政府應當根據已批準的城市規劃,編制市政基礎設施專項建設規劃,明確各類項目的建設規模和輕重緩急。市、縣級政府應當滾動編制5年市政基礎設施建設計劃和資金平衡計劃,確保具備足夠的償債能力。列入建設計劃的項目,應當是項目工程可行性研究報告已經得到有效批準,具備實施條件的儲備項目。有關規劃和計劃應當科學編制、充分論證,經本級人大審議通過后,報省級政府批準并向社會公告。

                   

                  三是切實提高地方政府利用公共資源和實施市政基礎設施項目的效能。支持具有綜合運作能力的城市投資運營商,接受地、市級政府委托進行城市副中心、產城融合和城市更新等綜合性片區開發項目,建立適當的政府與投資者利益分享機制。支持行業性的省級國有企業和中心城市的投資運營主體,在省內或跨省進行行業整合。支持有實力的民營企業,通過PPP方式與地方政府合作,提供力所能及的公共產品。

                   

                  四是切實糾正市政基礎設施和房地產等城鎮化項目不屬于實體經濟的偏見,打通合法合規、可合理預期、可有效管控的融資渠道,建立主流金融機構為市政基礎設施提供長期、穩定、低成本融資的合法、合規渠道。

                   

                  第四,打破各方阻力,切實落實土地漲價歸公機制。

                   

                  一是建立土地出讓金與房產稅并行的制度,基礎設施的建設資金主要依靠土地出讓金,而市政基礎設施維護與運營資金主要依靠房產稅。讓地方政府有條件分享市政基礎設施改造升級帶來的土地持續性升值,引導地方政府改變過于依賴新區開發的攤大餅式的城市發展模式,更多地注重對現有城市建成區的更新與改造。

                   

                  二是嚴格控制城市建成區內低密度、大戶型的建設,對過多占用優質土地資源的存量商品房或其它物業,征收(補征)高額土地使用費(稅)和基礎設施配套費,補充地方政府債務的償債資金來源。

                   

                  參考書籍

                   

                  1、羅桂連、尹昱譯,《REITs分析與投資指南》,2018,機械工業出版社

                   

                  2、羅桂連,宋世選譯.《基礎設施投資策略、項目融資與PPP》,2016,機械工業出版社華章公司

                   

                  3、羅桂連譯,《基礎設施投資指南:投資策略、可持續性、項目融資與PPP》(第二版),2018年6月(預計),機械工業出版社華章公司

                   

                  4、沈炳熙、李哲平、曹彤主編,《中國資產證券化運行報告(2018)》(藍皮書),2018年4月,社科文獻出版社,羅桂連撰寫《PPP項目資產證券化專題》,約5萬字

                   

                  5、林華、許余潔、羅桂連、彭超等,《中國REITs操作手冊:基礎設施和商業地產資產證券化操作指南》,2018年,中信出版社

                   

                  6、林華、羅桂連、闞曉西等譯,《REITs投資指南》,2017,中信出版社

                   

                  7、林華、羅桂連、張志軍等編.《PPP與資產證券化》,2016,中信出版社

                   

                  8、沈炳熙、李哲平主編,《中國資產證券化熱點實務探析》,2017年,北京大學出版社,羅桂連撰寫第9章《保險業深度參與證券化的思考》,約1.5萬字

                   

                  9、中國保險資產管理業協會編著,《保險資金參與PPP實踐研究》,2017年,中國金融出版社,羅桂連擔任編委會成員

                   

                  10、林華等譯.《全球REITs投資手冊》,2016,中信出版社,羅桂連負責翻譯第7-9章,占全書四分之一

                   

                  11、林華主編.《中國資產證券化操作手冊》(第二版),2016,中信出版社,羅桂連撰寫第三章《保險業資產支持計劃》,2.8萬字

                   

                  參考文章

                   

                   

                  1、2017年3月,羅桂連撰寫的《PPP政策下地方政府融資平臺的轉型發展》,獲國家發改委PPP專家庫主題征文一等獎

                   

                  2、羅桂連,保險資金投資基礎設施項目創新路徑思考[J].當代金融家.2015年第1期

                   

                  3、羅桂連,保險資金參與“一帶一路”的路徑設想[J].當代金融家.2015年第6期

                   

                  4、羅桂連,應讓成熟的投資運營商成為PPP的主流投資者[N].中國經濟導報.2017-01-25

                   

                  5、羅桂連,融資平臺與PPP協同發展[J].中國金融.2017年第8期

                   

                  6、羅桂連,PPP資產證券化試水難題[J].財經.2017年第9期

                   

                  7、羅桂連,PPP資產證券化視角下的PPP融資要點[J].當代金融家.2017年第4期

                   

                  8、羅桂連,國內推進PPP項目資產證券化的問題與建議[J].當代金融家.2018年第4期

                   

                   

                  作者簡介

                  羅桂連

                   

                  ■ 中國國際工程咨詢有限公司研究中心投融資咨詢處處長

                  ■ 主要從事基礎設施投融資與資產證券化實務、研究和政策制訂咨詢工作

                  ■ 國家發展改革委PPP專家庫定向邀請專家,清華大學PPP研究中心特聘高級專家,中國銀行間市場交易商協會法律專業委員會委員

                  ■ 清華大學管理學博士,倫敦政治經濟學院訪問學者,注冊會計師

                  ■ 曾就職于上海市城市建設開發投資總公司、中國保監會資金部投資處。曾創辦咨詢公司為地方政府提供基礎設施投融資咨詢服務

                  ■ 2016年參加中央組織部第16批博士生服務團任陜西金融控股集團公司總經理助理

                   

                      轉載自“中咨研究”

                  作者簡介

                   

                  羅桂連

                   

                  ■ 中國國際工程咨詢有限公司研究中心投融資咨詢處處長

                  ■ 主要從事基礎設施投融資與資產證券化實務、研究和政策制訂咨詢工作

                  ■ 國家發展改革委PPP專家庫定向邀請專家,清華大學PPP研究中心特聘高級專家,中國銀行間市場交易商協會法律專業委員會委員

                  ■ 清華大學管理學博士,倫敦政治經濟學院訪問學者,注冊會計師

                  ■ 曾就職于上海市城市建設開發投資總公司、中國保監會資金部投資處。曾創辦咨詢公司為地方政府提供基礎設施投融資咨詢服務

                  ■ 2016年參加中央組織部第16批博士生服務團任陜西金融控股集團公司總經理助理

                  唐古拉优选拼团靠谱吗